《廣東省舊城鎮舊廠(chǎng)房舊村莊改造管理辦法》有關(guān)內容解讀

來(lái)源：建筑設計 瀏覽：- 發(fā)布日期：2021-07-09 09:03:42

《廣東省舊城鎮舊廠(chǎng)房舊村莊改造管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已經(jīng)2020年12月11日十三屆廣東省人民政府第123次常務(wù)會(huì )議通過(guò)，以廣東省人民政府令第279號公布，自2021年3月1日起施行。現將《辦法》有關(guān)內容解讀如下：

一、為什么要制定《辦法》？

舊城鎮舊廠(chǎng)房舊村莊（以下統稱(chēng)“三舊”）改造，是省政府與原國土資源部合作共建節約集約用地示范省的重要內容。省政府于2009年出臺《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號），推動(dòng)“三舊”改造破冰起航;2016年出臺《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），對“三舊”改造政策進(jìn)行補充完善;2019年出臺《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（粵府〔2019〕71號），全面深化“三舊”改造實(shí)踐探索。經(jīng)過(guò)上下共同努力，廣東“三舊”改造工作取得明顯成效，得到國家認可并在全國復制推廣。為延續鞏固已有改革創(chuàng )新成果，需要總結提煉實(shí)踐中行之有效的政策舉措，以省政府規章確立下來(lái)。

二、《辦法》的主要內容有哪些？

《辦法》共7章37條，分為總則、規劃管理、用地管理、收益分配、監督管理、法律責任、附則。

（一）搭建基本管理框架。一是在全面總結“三舊”改造試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，將“三舊”改造定義為對已標圖入庫“三舊”用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)、復墾修復或者綜合整治的活動(dòng)（第二條），并劃分為全面改造、微改造和混合改造三種類(lèi)型（第五條）。二是根據“三舊”改造主要依靠市場(chǎng)主體推動(dòng)的實(shí)際，將“三舊”改造的基本原則確立為“政府引導、市場(chǎng)運作、尊重歷史、分類(lèi)施策、統籌規劃、共建共享”（第三條）。三是明確政府及部門(mén)職責分工（第四條），建立調查評價(jià)、動(dòng)態(tài)監管及多審合一等配套管理制度（第六至八條）。

（二）建立“三舊”改造規劃管理制度。一是加強對改造活動(dòng)的規劃管控，建立“三舊”改造專(zhuān)項規劃和改造單元詳細規劃兩個(gè)規劃類(lèi)別，明確以國土空間詳細規劃作為規劃許可、改造實(shí)施的法定依據（第九條）。二是明確專(zhuān)項規劃編制、審批的管理要求，強調專(zhuān)項規劃要與國土空間詳細規劃做好銜接（第十條），并將專(zhuān)項規劃的主要內容按照法定程序納入國土空間詳細規劃中組織實(shí)施（第十一條）。三是明確改造單元詳細規劃編制、審批的管理要求（第十二條），對于設區的地級以上市，允許在改造單元詳細規劃總體指標控制下，對改造單元范圍內單個(gè)地塊的具體指標作出詳細規定，報受委托的區人民政府批準，實(shí)現詳細規劃的分層編制、分級審批，增強規劃管理的靈活性（第十三條）。

（三）規范“三舊”改造用地管理。一是細化改造主體類(lèi)型，規范合作主體選擇，對涉及多個(gè)土地、房屋權利人的，要求通過(guò)產(chǎn)權歸并形成單一主體后實(shí)施改造（第十四條）。二是要求在征集改造意愿的基礎上編制改造方案，對改造項目進(jìn)行統籌謀劃，提升改造的科學(xué)性和可行性（第十五條）。三是針對“三舊”改造主要針對存量用地的特點(diǎn)，在《土地管理法》規定的轉用、征收等新增建設用地審批事項基礎上，提出集體土地完善轉用、征收審批等5種存量用地審批類(lèi)型，并明確各種用地類(lèi)型的審批條件（第十六至二十一條）。四是規定“三舊”用地、“三地”和用于復建安置和公共設施建設的其他用地可以由政府收儲后公開(kāi)出讓?zhuān)部梢詤f(xié)議方式出讓給符合條件的改造主體（第二十二條）。

（四）建立收益分配機制。一是明確“三舊”改造地價(jià)計收原則，提出“三舊”改造項目以單宗或者區片市場(chǎng)評估價(jià)為基礎，綜合考慮改造主體承擔的改造成本確定（第二十三條），并明確工業(yè)用地不增繳地價(jià)的情形（第二十四條）。二是分類(lèi)明確安置補償原則，規定屬于政府征收、收回、收購的土地或房屋按照法律法規和相關(guān)規定給予補償安置，其他可按照協(xié)商一致原則或者地市的相關(guān)規定給予補償安置（第二十五條）。三是明確土地增值收益分配。其中，對于改造主體，從地價(jià)優(yōu)惠、稅收計收、財政獎補等方面予以支持，降低改造成本，加快項目實(shí)施。對于由政府收儲后公開(kāi)出讓的項目，允許原權利人分享土地出讓收益。此外，支持公益性項目建設及預留公益性用地，充分保障公共利益，讓社會(huì )各方共享改造成果（第二十六至二十八條）。

（五）加強項目實(shí)施管理。一是為推動(dòng)改造項目落地產(chǎn)生實(shí)效，要求各地依托省“三舊”改造項目監管系統進(jìn)行動(dòng)態(tài)監管（第二十九條）。二是建立項目監管協(xié)議制度，將監管協(xié)議作為監督管理的重要依據，實(shí)行“雙合同”管理，督促改造主體依規依約實(shí)施改造。對不按照改造方案實(shí)施改造的，運用建設用地“增存掛鉤”機制進(jìn)行處置（第三十條）。三是明確“三舊”改造信息公開(kāi)要求，強化社會(huì )監督（第三十一條）;建立了考核獎勵機制，以調動(dòng)市縣政府積極性（第三十二條）。

（六）明確違法行為的法律責任。一是為確保改造工作有序推進(jìn)，對改造涉及的管理主體、改造主體違法行為的責任追究進(jìn)行了明確規定（第三十三和三十四條）。二是為推動(dòng)解決拆遷矛盾糾紛，依據《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規定，對不配合改造工作、拒不交出土地的，可申請法院強制執行（第三十五條）。

三、《辦法》與現行“三舊”改造政策是怎樣銜接的？

《辦法》將現行“三舊”改造政策文件中較為成熟且能夠在較長(cháng)時(shí)間內繼續發(fā)揮作用的政策舉措納入其中，而對于一些實(shí)施時(shí)間不長(cháng)、較有創(chuàng )新性和突破性的政策措施暫不予納入。如粵府〔2019〕71號文中提出的集體和國有建設用地混合改造、土地置換后連片改造、政府裁決和司法裁判等，目前各地仍在實(shí)踐探索過(guò)程中，成功案例較少，尚未形成比較成熟的制度經(jīng)驗，因此暫未納入《辦法》，但各地仍可依據相關(guān)政策文件開(kāi)展實(shí)踐探索。

《辦法》通過(guò)采用相對原則定性的表述，為今后政策調整完善預留空間。如按照現行“三舊”改造政策，地市“三舊”改造項目土地增值稅收入較上一年度增長(cháng)超過(guò)8%的部分，省按照30%的比例補助該地市。但在《辦法》中采用“一定比例”的表述（第二十七條），沒(méi)有限定具體數字，為下一步調整完善政策預留了空間。

四、需說(shuō)明的問(wèn)題

（一）《辦法》第十四條提出的“權益轉移”方式是指什么？

“權益轉移”是指對于“三舊”改造項目范圍內的土地或者地上建筑物、構筑物涉及不同權利人的，可通過(guò)簽訂搬遷補償協(xié)議等方式，將房地產(chǎn)的權益轉移到單一改造主體，在完成上蓋物拆除后再注銷(xiāo)原有不動(dòng)產(chǎn)權證，由自然資源主管部門(mén)直接與單一改造主體簽訂出讓合同，由該主體實(shí)施改造。通過(guò)“權益轉移”方式無(wú)需辦理房地產(chǎn)轉讓過(guò)戶(hù)手續，可有效節省辦理手續所需的時(shí)間和成本。

（二）《辦法》第十八條、第二十一條提出的“省人民政府規定的其他條件”，是在哪些文件作出了規定？

主要是指省政府出臺的粵府〔2009〕78號、粵府〔2016〕96號、粵府〔2019〕71號等政策文件對“三舊”用地審批作出的細化規定。如，粵府〔2009〕78號文規定，對于涉及完善土地征收手續的“三舊”用地，可以按照用地發(fā)生時(shí)的法律政策落實(shí)處理（處罰）后，按土地現狀完善征收手續;凡用地發(fā)生時(shí)法律和政策沒(méi)有要求聽(tīng)證、辦理社保審核的，在提供有關(guān)歷史用地協(xié)議或被征地農村集體同意的前提下，不再舉行聽(tīng)證、辦理社保審核。

（三）《辦法》第二十三條提到的“區片市場(chǎng)評估價(jià)”是指什么？

區片市場(chǎng)評估價(jià)即在設定地價(jià)內涵條件下，以區片為單元評估國有出讓土地使用權市場(chǎng)價(jià)格;在此基礎上，可根據相關(guān)修正因素，計算得出片區內具體宗地的國有出讓土地使用權市場(chǎng)價(jià)格。區片市場(chǎng)評估價(jià)充分體現了國家關(guān)于地價(jià)確定需要經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)評估、集體決策的要求，符合“三舊”改造實(shí)際需要，有效減少了人為操作空間，提高了評估工作效率。

（四）《辦法》第三十條引用的“增存掛鉤”機制是指什么？

2018年自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規〔2018〕1號），建立新增建設用地指標分配與存量建設用地盤(pán)活利用掛鉤（簡(jiǎn)稱(chēng)“增存掛鉤”）機制，要求各地對已經(jīng)合法批準的用地進(jìn)行清查，清理無(wú)效用地批準文件，同時(shí)做好批而未供和閑置土地的調查處置工作，國家根據各地處置批而未供和閑置土地任務(wù)完成情況實(shí)行指標獎勵和核減。

《辦法》要求結合“增存掛鉤”機制要求，對不按照改造方案實(shí)施改造的項目進(jìn)行處置，是指縣級以上人民政府可以責令上述改造項目限期整改，限期內拒不整改的，縣級以上人民政府可按相關(guān)規定向原批準機關(guān)申請撤回批準文件。

（五）《辦法》第三十五條提出的“責令交出土地”措施是否有法律依據？

本條依據《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門(mén)責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”制定。“責令交出土地”的前提條件是有批準權限的人民政府對《辦法》第十六條第一項、第二項和第四項關(guān)于土地征收事項作出決定同時(shí)有關(guān)單位或個(gè)人存在違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的情形。

（六）《辦法》第三十六條第（四）項提出的“有關(guān)規定處理后的實(shí)際用地人”是指什么？

實(shí)踐中，一些“三舊”改造項目存在無(wú)合法用地手續或用地手續不完善，但實(shí)際已建設使用的歷史用地。為推動(dòng)這部分用地實(shí)施改造，《辦法》允許其按照現行“三舊”改造政策規定落實(shí)處理（處罰）并完善有關(guān)用地手續后，以實(shí)際用地人作為改造主體。

（來(lái)源：廣東省自然資源廳）